壹、前言
法律為社會產物，故有社會之處，必有法律，二者不可分離，故法諺云：「有社會斯有法律」（Where there is a society ，there is a law）（羅傳賢，1993）。所謂行政程序，指行政機關行使公權力或代表國家作意思表示時，所須遵循之方式、步驟、過程及手續，包括行政調查、行政資訊公開、行政立法、行政處分、行政契約、行政計畫、行政指導等作用之程序。行政程序法（Administrative Procedure Act）之立法，係政治及經濟改革的手段，除消極的可防範行政權之專斷濫用外，且具有維護公平正義，保障自由人權，及指導行政作為之積極功能（羅傳賢，1993）。
我國之行政程序法於民國88年經過立法院三讀通過，2月3日總統公布， 90年1月1日 ，亦即到了21世紀第一天開始施行。本法之立法構想起因於，民國60年代，當時僅是威權體制下曇花一現，70年代末期，經建會提出草案，呼應威權體制逐漸轉型，俟立法完成，表示我國進入民主轉型鞏固時期，行政與立法體系同時隨著民主轉型，逐漸強化其正當性，在此情況下，行政程序透明化與法制化被認為是一條順理成章之努力方向。本法之通過與施行，促使我國實現民主法治貫徹依法行政提昇國家競爭力的施政目標邁向一個新的里程碑。
本法條文計有八章一百七十五條，第一章、總則；第二章、行政處分；第三章、行政契約；第四章、法規命令及行政規則；第五章、行政計畫；第六章、行政指導；第七章、陳情；第八章、附則。
貳、行政處分與行政契約之論述
一、行政處分
「行政處分」，乃係我國行政法學之核心概念，尤其在行政爭訟程序未完備，為維護民眾權利，大部分行政行為緊扣行政處分概念加以論述，形成我國行政法理論側重行政處分（葉俊榮，2002）。行政程序法第二章「行政處分」，第九十二條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」而言。同條第二項：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、 變更、廢止或一般使用者，亦同。」。此處之「行政機關」意義指行使「行政權之機關」，包含中央與地方機關，如行使立法權、司法權、監察權等之機關，非屬本法之「行政機關」之概念範圍。行政機關所為之行為，可分為發生法律效果之行為與不發生法律效果之行為。
依照本法第一百零二條規定，行政處分程序主要包含「陳述意見」與「聽證」二類型。依本條文可分為如下二種處分：
（一）個別處分
依照本法第九十二條第一項規定，需要符合五要件：
1.中央或地方機關：任何人受託執行公權力，均得作出行政處分，公權力行使主體不侷限機關本身。
2.公法上具體事件：事件限於「公法」，且係具體事件。
3.所為之決定或其他公權力措施：行政處分可以屬法律行為之決定，亦得為事實行為之措施。
4.對外直接發生法律效果：不限於發生公法效果，也有發生司法效果之行政處分，例如：商標專利等智慧財產權之賦予。
5.單方行政行為：行政處分與行政契約不同點在於，前者是單方行為，後者是雙方行為。
（二）一般處分
依同法第九十二條第二項：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定變更廢止或其一般使用者，亦同。」規定可分類為前半段「對人之一般處分」，後半段「對物之一般處分」。
行政處分之重要程序：
1.有無法規依據及行政規則補充：行政處分需要明定出一套裁量標準，尤其在作成不利益裁量處分時不但須如此，最佳情形者，同時亦應具備諸多明確之解釋基準。行政處分之作成並非出於恣意非為，必須有裁量基準、解釋性行政規則等來補充，始為正確。
2.有無給予當事人充分陳述意見之機會：於作成對相對人不利益之行政處分時，本法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知相對人陳述意見，或舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見機會。但法規另有規定者，從其規定。」訴願法第六十三條以下並明文規定，必要時得通知當事人陳述意見及言詞辯論，因訴願決定亦係行政處分之一種，稱其為「第二次裁決」。
3.有無符合法定之格式：本法第九十六條定有明文，行政處分書必須符合法定格式，與具備處分理由，稱「附記處分理由」，（九十六條條文：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵：如係法人或其他涉有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，需同時於其下簽名。但以機器大量作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。前項規定於依前條第二項作成之書面，準用之。」）
4.有無教示救濟之載明：行政處分必須教示受處分人如何行使其救濟權，稱其為「教示」。
綜而言之，行政處分四大程序，事前必須具備裁量基準以及解釋令函知補充，事中需組成合議制之委員會（尤其在作成人事處分之場合），而且給予當事人得以陳述意見之機會，再者行政處分必須附記理由，最後需教示受處分人如何進行行政救濟。此外，行政處分書當然必須經由合法之送達程序，始能正式對外發生效力，行政程序法有關送達之條文規定，於第六十七條以下，多達二十五條之多，其重要性自不可言喻。
二、行政契約
國家任務隨著時代進步而複雜化，公部門無法獨力完成既有任務，往昔政府與民眾兩者間，存在著不對等關係漸漸轉變，處於二十一世紀的今天，強化國家與民眾間平等對待關係逐日強化，行政契約獲得普遍的認同，正是此一發展趨勢下之產物。行政程序法第三章規定「行政契約」，所謂「行政契約」，乃指國家行政機關為行政之目的，以契約形成、變更或消滅公法關係之法律行為（羅傳賢，2004）。行政契約可存在於行政主體與人民二者之間，也可以存在於同為行政主體之間，彼此間均得締結行政契約。
首先探討行政主體與人民間如何存在行政契約，行政契約規定於行政程序法第一百三十五條至一百四十九條，第一百三十五條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」，故原則上，行政契約得以自由締結，但有二種例外：一是法規有明文禁止者；二是依該行為（法律關係）性質不得締結者。除此之外，行政契約採自由締結為原則（自由締結說），學說上稱「除外說」，除非法規有禁止。除非事件性質不適合締結行政契約，否則締約與否均屬自由。其次，相對於行政處分需要有法規依據，行政契約不需要有法規依據，原則上不需要有法規之授權，得自由締結。行政契約第一百三十六條（和解契約）與第一百三十七條（雙務契約），二者係由德國引進的契約類型，但行政程序法卻未對之如同行政處分給予其明文定義，唯有採用歸納方式予以理解：
（一） 和解契約：依據本法第一百三十六條規定：「行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，得與人民和解，締結行政契約，以代替行政處分。」，行政機關具有調查事實或法律關係之權限與義務，調查後仍不明確者，雙方各自讓步，締結行政契約，代替行政處分。
（二） 雙務契約：政府與人民雙方均需負給付義務時，必須注意以下三要件，使能夠成本項雙務契約：
1. 契約中應約定人民給付之特定用途。
2. 人民之給付有助於行政目的之達成。
3. 雙方之給付應適當且具正當合理關聯性。
上記第3要件中，本法第一百三十七條規定：「人民支給付與行政機關之給付應相當，並且具有正當合理之關聯。」所謂正當合理關聯，又稱為「權限不當融合禁止原則」，表示行政機關權限不得採聯合行動對付一般人民。目前雙務契約常見者多為「享受公費，負擔義務」情形，司法院大法官釋字第三四八號解釋文：「行政機關基於其法定職權，為達特定上行政目的，於不違反法律規定前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。…由教育部發布之『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業分發服務實施要點』，係主管機關為解決公立醫療衛生機構醫師補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。」學生享受公費與畢業後接受分發，政府與受公費學生雙方均應共同遵守約定，稱為「行政契約」。
本法第一百三十八條規定：「行政契約當事人之一方為人民，依法應以甄選或其他競爭方式決定該當事人時，行政機關應事先公告應具之資格及決定之程序。決定前，並應予參與競爭者表示意見之機會。」以人民做為契約一方當事人時，政府必須刊載於公報上，使社會大眾均有平等機會應徵成為契約之主體，並使參與者陳述意見，最後才能做成決定，政府採購法有與此類似程序。比較特別者，政府採購契約之性質經行政院公共工程委員會解釋為係屬於「民事承攬契約」性質，並非屬行政契約之一種。一般行政契約必須遵循甄選程序，尤其委託行使公權力情形更需注意。例如：交通部委託財團法人電子研究所，做為通訊設備認證之核發機構。此係屬委託行使公權力之情形，委託行使公權力之協議亦屬行政契約之一種，不能以締結民事契約方式為之。
參、案例分析
台東縣長當選人吳俊立於94年12月20日 宣誓就職時，當場被口頭宣布停職，並由內政部派該府原主任秘書為代理縣長，引起雙方爭執，本案涉及內政部之依法行政，爭議規範依據主要為「地方制度法」第七十八條第一項第一款規定：「直轄市長、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 長、村 (里) 長，有下列情事之一者，分別由行政院、內政部、縣政府、鄉 (鎮、市、區) 公所停止其職務，不適用公務員懲戒法第三條之規定：一、涉嫌犯內亂、外患、貪污治罪條例或組織犯罪防制條例之罪，經第一審判處有期徒刑以上之刑者。但涉嫌貪污治罪條例上之圖利罪者，須經第二審判處有期徒刑以上之刑者。」，本案縣長當選人吳俊立社案經高等法院判處有期徒刑，雖仍於上訴中，惟依法理當停職，殆無疑義。本案爭執不在於應否停職與否，而在於宣誓就職之同一秒鐘即被停職，而不給予一分鐘、一小時或一週之緩衝時間。因為此等時間使得當選人有機會任命副縣長與若干由縣長自行任命的一級主管，並交付施政任務的構想，甚至對選民發表一篇感人肺腑的停職告別演說。
就因為吳俊立在宣誓就職一瞬間，當場即被口頭宣布稱停職，中央並依地方制度法第八十二條第二項規定：「直轄市長停職者，由副市長代理，副市長出缺或不能代理者，由行政院派員代理。縣 (市) 長停職者，由副縣 (市) 長代理，副縣 (市) 長出缺或不能代理者，由內政部報請行政院派員代理。鄉(鎮、市) 長停職者，由縣政府派員代理，置有副市長者，由副市長代理。村 (里) 長停職者，由鄉 (鎮、市、區) 公所派員代理。」，本案逕由內政部報請行政院派員代理，此等不給一分鐘或一小時之決定，其裁量之行使，是否合法？有無違反比例原則與平等原則？
肆、結論
我國一直處在密集且快速轉型的社會，而行政程序法屬於陽光法案的底層基礎，藉由本法導引社會快速不停的轉型，影響政府現代化與行政效能，正式施行後，對行政程序採取透明化、參與化與辯論化規定，對於保障人民權益與提升政府效能應有正面效果，能夠掃除黑金與杜絕不當關說。我國已經在民國九十一年一月加入世界貿易組織（WTO），於本法架構下，行政程序中將有越來越多的國外利益團體參與其間，面對此等因素，行政機關均應慎重以對，積極作整體行政程序的建制規劃。我國一直處在密集且快速轉型的社會，而行政程序法屬於陽光法案的底層基礎，藉由本法導引社會快速不停的轉型，影響政府現代化與行政效能，正式施行後，對行政程序採取透明化、參與化與辯論化規定，對於保障人民權益與提升政府效能應有正面效果，能夠掃除黑金與杜絕不當關說。我國已經在民國九十一年一月加入世界貿易組織（WTO），於本法架構下，行政程序中將有越來越多的國外利益團體參與其間，面對此等因素，行政機關均應慎重以對，積極作整體行政程序的建制規劃。
伍、參考文獻
附錄一
一、中文部分
1.羅傳賢（1993）。行政程序法基礎理論，五南出版公司。
2.羅傳賢（2004）。行政程序法，五南出版公司。
3.劉宗德（2004）「行政法講座」，台北：日新警察半年刊，第四期。
4.羅傳賢（1993）。立法程序（四版），五南出版公司。
5.葉俊榮（2002）。面對行政程序法，元照出版公司。
6.法務部（2001）。行政程序法解釋及諮詢小組會議記錄彙篇，法務部。
7.朱武獻（1992）。公法專題研究（二），輔仁大學法學叢書編輯委員會。
8.張樹新（2000）。立法程序與技術，高點文化事業公司。
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