捺指紋換身分證與依法行政 @ wenshu的部落格

壹、前言

我國內政部鑑於身分証已逾10年未更換，乃依據戶籍法第八條：「人民年滿十四歲者，應請領國民身分證，未滿十四歲者，得申請發給。依前項請領國民身分證，應捺指紋並錄存。但未滿十四歲請領者，不予捺指紋，俟年滿十四歲時，應補捺指紋並錄存。請領國民身分證，不依前項規定捺指紋者，不予發給。」條文規定，原訂於本(94)年7月1 日換發國民身分證同時，捺指紋並錄存以建立全民指紋資料庫。

「戶籍法」屬於行政法之一，行政法乃國內法性質，以國家行政權為對象，規範行政組織、職權、作用、業務與爭訟等法制，及人民在行政權下之權利、義務等事項加以規範的各種有關法規之總稱（羅傳賢，2005）。「暫時處分令」權源於德國的憲法訴訟制度，我國大法官在釋字第585號解釋確立大法官有暫時處分權，是指如果有爭議的法令執行，對人民的基本權利、憲法基本原則或其他公益可能造成難以彌補的重大損失，又沒有其他手段可以防止，而暫緩實施的利益顯然較高時，大法官可以作出暫時處分，使法律暫時停止執行（黃清濱，2005）。

貳、 指紋系統之必要性

就法律層面言，無論個人於社會中所扮演的角色如何多元，每人在任何時間、地點都是一獨立的法律身分，法律上享有相同的權利與盡一樣的義務，身分不得與他人重複，戶籍資料正確與否，關係到個人權利、義務，不可以有絲毫錯誤或被冒用，而引法法律關係的混亂，現今偽（變）造國民身分證等證件，技巧高明，已非一般人肉眼所能辨識，全賴機器辨識不可行，所以身分證加上難以偽（變）造、每個人都不相同的指紋，幾乎是無法可擋的必要性。

一、業務上的需求

（一）減少誤判民眾身分

戶籍法施行細則第17條規定各項戶籍登記作業，依法應查驗其國民身分證，但是本條文未規定之其餘申請項目，如換（補）領國民身分證、申請戶籍謄本、閱覽戶籍資料、戶口名簿、請領門牌證明及補（換）發門牌等項，案件相當多，如果每一申請案件都要核對身分證，對於戶政人員是一大負擔，有了指紋辨識系統，可以大幅減少民眾申請案件，確認身分錯誤之發生。

（二）減少民眾往返奔波

依據戶籍法及相關法令規定，民眾申請案件需要以國民身分證核對資料，但是根據調查分析，有73﹪民眾曾有出門才發現遺忘隨身攜帶國民身分證經驗，而需要專程返家尋找身分證，往返奔波，滋生困擾，如果以指紋辨識系統確認身分，爾後，民眾未攜帶證件仍然可以立即確認身分，辦理各項申請作業。

二、提高辨識能力

現今偽（變）造身分證件技術高超，傳統人工辨識方式受主客觀因素限制，誤判常有發生。依現行相關法令規定，作業上除以檢視當事人身分證確認身分外，得以其他方式確認身分，並無硬性規定一定要核對國民身分證。現今生物辨識系統辨識能力發展日趨成熟，以生物辨識系統技術如指紋、聲音、視網膜、微血管結構及手掌形狀等個人生理特徵辨識身分，已經是世界最新潮流，尤其指紋具有唯一性與不變性，其技術發展也最成熟，唯有指紋可以明確區分個人資料的絕對差異性，且世界各國建置已具有普遍性（台北市政府，2003）。

參、預期目標

因為每一個人指紋個別不同、永久不變，藉由指紋系統建立，可以達到以下四項目標：

一、強化身分辨識。

二、保障民眾權益。

三、提供便民服務。

四、提昇作業效率。

指紋系統之服務範疇視民眾接受程度，及經過評估各機關業務需求逐步擴展，可分為如下三階段略述之

一、系統初期：

先將服務設定在民眾申請補（換）發國民身分證、戶籍謄本、閱覽戶籍資料、戶口名簿、門牌補發及核發門牌整編證明之洽公民眾。

二、推廣時期：

未來藉由推動修法，將所有戶籍申請及登記業務皆納入服務範疇。另經評估指紋系統效能，運用範圍亦將進一步擴及急難救助金、老人年金、身心障礙補助金、低收入戶各項補助金發放、健保卡、敬老證、身心障礙手冊遺失補發及失智老人、迷途兒童、智能障礙協尋等各項社會服務等項目。

三、資源共享時期：

鑒於網路四通八達特性，考量行政資源共享原則，未來藉由推動修法或與業務主管機關研商方式，本於便民服務原則下，於不損害民眾權利前提下，利用指紋辨識系統提供如護照補（換）發、機場快速通關等更多元、更便捷之服務的可能性。另外，也可以辦理電子身分證認證制度，中央亦將推動身分證數位化作業，茲以國民身分證或電子身分認證皆同為確認當事人真實身分方式之一，未來如果能配合相關法規修正，將指紋辨識列為認證方式之一，對各類網路申辦案件之安全性將大有助益。

肆、法源依據

一、戶籍法

戶籍法第八條：「人民年滿十四歲者，應請領國民身分證，未滿十四歲者，得申請發給。依前項請領國民身分證，應捺指紋並錄存。但未滿十四歲請領者，不予捺指紋，俟年滿十四歲時，應補捺指紋並錄存。請領國民身分證，不依前項規定捺指紋者，不予發給。」，本法係經立法院三讀通過，總統公佈施行之國內法、公法，國民有遵行之義務，雖有修法之提議，惟於修法通過之前，仍屬於行政法之一，負責執行之公務員有依法行政之義務，不執行即屬於廢弛職務。

二、地方制度法

地方制度法第18條第1項第3款規定：「直轄市戶籍行政」為直轄市自治事項。以指紋辨識作為辦理戶籍申請作業時確認身分之方式，尚未違反戶籍法及中央法令之相關規定，本於增進民眾之權益之宗旨，自得依據地方制度法，就戶籍行政業務行使自治權。

三、電腦處理個人資料保護法：

電腦處理個人資料保護法第8條規定，公務機關對於個人資料之利用，應於法令職掌必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。建置民眾指紋資料檔，乃在藉由本系統免除民眾身分證遭人冒用所引起之個人權益損失，經當事人書面同意後，始能取得個人指紋資料，供機關作為辨識洽公民眾身分之用。是以，本系統之建置目的與電腦處理個人資料保護法第8條第1項第8款內容：「有利於當事人權益者」及第9款內容「當事人書面同意者」之規定意旨相同。

伍、人權保障

一、訂定相關規範

民眾對於指紋系統所存資料是否會淪為機關不當濫用之疑慮，茲以個人指紋資料是個人人格權之一，為確保系統資料蒐集與保管之安全性，應訂頒管理規則及相關工作流程規範，至於應用指紋系統之機關，均應一體適用訂定之管理作業要點，依原申請作業項目使用指紋系統。為防機關不當使用指紋資料，凡使用指紋系統核對民眾資料者，其申請者（洽公民眾）、使用者（機關受理案件人員）、使用時間接將由系統紀錄其使用狀況，以利日後查考，且除指紋系統主辦人員或授權人員，其他人接無法修改指紋系統內任一筆指紋資料。是以，應無指紋因人為因素外流或為機關不當利用之情事發生。

二、強化儲存與傳輸安全

為達指紋資料管理及傳輸安全，針對下列各部分特別強化各項保護措施：

（一）系統網路部分：採封閉網路，設置防火牆，防止電腦病毒與駭客入侵，並得偵測異常入侵者及入侵點。

（二）資料管理部分：建立組織內部人員電子簽章體系，資料之存取、修改均需經授權，由人員以授權密碼進入系統。

（三）操作者部分：本系統操作人員必須先建立其指紋資料檔，經系統確認無誤後始能進入系統，操作相關設備。

三、自由意志捺指紋：

建立指紋資料檔明文規範，不供刑事偵防犯罪之用，由民眾依其自由意願按捺，建置前需先取得民眾書面同意，所採取指紋僅限採左、右手各一枚平面指紋，而刑事犯罪嫌疑人於犯罪現場所留下之指紋，卻未必洽與留存指紋檔者為同一指，且刑事警察局已對役男及具有犯罪前科者留有十指三面之指紋，指紋系統所建立資料對於犯罪偵防作用微乎其微，很難據以為犯罪偵查佐證資料。

陸、侵犯人權迷思

反對建立指紋檔之學者、專家與立委，綜合其意見，以前科犯指紋資料庫與全民指紋資料庫二者之間，是有一大段距離，法律明確規定警察可以隨時便利的查詢與利用，全民指紋資料能夠比目前的已有的前科犯指紋資料庫多帶來多少邊際效益呢？對於『全民』指紋資料庫是否真正能夠達到打擊犯罪等「益處」令人抱持保留態度。

渠等反對人士所擔心的包括：重大犯罪現場都會留下清晰可以辨識的指紋嗎？我們的警察單位靠現有的罪犯指紋資料庫，無法維持國內的治安嗎？如果這是事實，就算掌握了全民指紋，警察單位有足夠證據，也敢對行政院與全國民眾許下大幅降低犯罪率的承諾嗎？警察單位會因為全民捺印指紋因而能夠有所作為，清掃所有黑幫，讓全民不必受到黑道要脅的陰影嗎？層出不窮的詐騙案件會因為全民捺印指紋而煙消雲散嗎？警察單位也會向社會保證小老百姓最煩惱，警察最不愛管的竊盜案件，從此不再發生了嗎？

利用指紋資料庫建立之高科技系統，固然可以完成身分辨識，進而帶來「便利性」與「可靠度」，其前提是我們的指紋資料庫建置必須完整，指紋辨識系統不會誤判。可是，我們收錄得到進來的外國人的指紋嗎？他們不會構成治安的隱憂嗎？更令人憂心的是，因為指紋是無法變更的「生物特徵資料」，但是科學卻證明指紋可以輕易的被複製，並騙過為數眾多的指紋專家，亦即是，在資訊不對等的情況下，有心人可以物用或濫用別人的指紋，卻讓老實的民眾背負苦果。

在配套措施不完整情況下，貿然實施捺指紋領取身分證制度，看不到明確的效益，卻又可能造成無法彌補的後患，主其事者能不慎乎？

一、指紋資料庫控管問題

去（93）年蕭榮祥案件牽涉到警察、海巡人員、公（民）營電信業者集體盜賣客戶資料，媒體與社會查覺到我國在個人資料保護上有嚴重的漏洞，接踵而來的，今（94）年假退稅與假綁票等詐財案件層出不窮，這些詐財案件都是肇因於個人資料外洩，使歹徒有可乘之機。可以說，因為保護個人資料缺失與作法不足，業者在個人資料管理上有漏洞，社會大眾付出相當慘痛的代價。

資訊安全科學的研究早就已經指出，人員管理問題，是資訊系統安全的罩門。所謂的防衛的資訊系統，也難以抵擋人員的管理問題，更何況資訊管理鬆散的單位呢？

全民指紋資料庫因含有全民個人指紋資料，政府透過公權力蒐集此一資料，就有責任要承擔管理風險，絕對不能流失。政府主管單位（例如健保局全民健保資料之保管者）、持有個人資料的民間業者（例如電信業者、金融業者），對於個人資料的管理能力不彰，全民對此沒有絕對的信心。身分證件資料遺失，可以補發，指紋特徵資料如果流失被冒用，要如何補救？透過公權力蒐集的資料流失，政府就要追究相關違失人員的責任，政府對於資料庫系統之安全，資料本身之保密及網路傳輸之安全等措施是否具備？

二、指紋資料庫使用問題

指紋資料庫一旦建立，其使用當然要遵循「電腦處理個人資料保護法」的規範，我國個人資料保護法雖然有明文立法，但是落實的情形卻是不理想，甚至政府單位「知法犯法」。如果以後政府公部門，甚至民間金融單位，由於有指紋等生物特徵資料作為身分辨識，也考慮將其納入處理業務的認證資料之一，要求民眾繳交指紋資料作身分資料檔，就像現階段要求民眾繳交身分證正、反兩面影本，萬一資料保管失當外流，被仿冒、盜用的情事必然發生。甚至犯罪集團為了盜取「指紋」資料，而有「砍手」的犯罪傷害行為，誰敢保證不會發生？這種讓無辜民眾受害的風險，政府如何來防範、承擔與補償？

三、失智老人等重大災變受害者身分確認與指紋關係

失智老人、性侵害防治、犯罪偵查、失蹤人口協尋、飛機失事等重大災變受害者身分確認要使用指紋資料庫檔案，必須立法明確授權，而且必須遵守比例原則，不應該強制建立指紋檔案資料。即使立法，也應該讓國人充分自主選擇權，選擇是否願意提供個人指紋資料，以利意外事件的處理。讓民眾有自主權，是民主法治國家尊重人權的基本觀念，我們政府應建立此一機制，明訂指紋等生物特徵資料之使用辦法，讓民眾充分自主（李德財，2005）。

柒、強化人權保障

國人長久以來傳統觀念中，指紋之運用多與證明、擔保、畫押、犯罪偵防等義務性或負面性事務有所關聯，所以對於捺指紋及由公務機關保管、運用人民指紋資料仍持保留態度。惟觀諸世界各國，採用指紋辨識技術以確認民眾身分者所在多有，其中更不乏民主先進國家運用該等技術於犯罪偵防之一般民用系統者，其因乃在於指紋資料與肖像權皆屬人格權之一部份，然該等資料並未涉及個人隱私而不顯之「隱私權」，故就指紋或肖像權之運用言，只需經其本人同意，未有侵犯個人人權之問題，其實民眾所憂心者，無非如下三項：

一、指紋資料外洩

指紋資料若經由網路或行政流程之管道遭有心人士入侵、冒用，其個人資料將隨之外洩，保管指紋資料之同時，就系統軟硬體與行政流程管理雙方面，面對指紋資料之管理與運用予以嚴格控管，資料外洩情形應當不致發生。

二、指紋資料濫用

保管指紋資料庫機關訂定相關之管理規則，且明訂指紋之採集不以刑事偵防為目的，各機關如欲連結使用指紋系統，除先向管理機關申請，其資料查詢使用之動態則由系統自動監控並回報，將不致於有機關濫用指紋資料之情形。

三、指紋資料遭冒用

指紋系統對於當事人身分之確認，除指紋外，尚結合臉形辨識進行交叉比對，大幅減低本人身分被他人冒用之可能，層層隔絕指紋資料遭不當使用之可能，是以，當事人法定權益之保障應可獲確保無虞。

捌、資源共享與展望未來

現階段政府預算日趨緊縮，考量行政一體、資源共享精神，公務單位得於自行購置指紋辨識工作站及架設網路後，系統相互連結，將可有效提昇相關行政業務效率，進而提昇政府整體效能，達到有效e化政府之目標。

玖、結語

科技始終來自於人性，政府機關作業之科技化、電腦化，其目的無非為民眾提供更便捷、更貼心的服務。目前雖經部分立法委員聲請釋憲，由大法官針對本案做出釋字第599號解釋，以「戶籍法第8條有關按捺指紋換領身分證規定，可能對人權造成難以回復的重大損害、在實施上又具有急迫性，且沒有其他手段可避免侵害人權」（中央日報，2005）等理由「暫時處分」凍結戶籍法第8條第2、3項規定決議，行政院因而暫緩原訂7月1日換發新式身分證，相信政府將另行訂定專法，採集全民指紋，建立指紋資料庫，破除民眾不安與疑慮，指紋辨識與身分確認系統終將因其保障民眾權益之功能，成為邁向人性化服務的具體指標。