「控權理論」,對一般人而言是陌生的,它是源於英、美國家傳統政府法治理論,主張行政法應是以權力為本位,立法機構對行政權力進行控制的理論模式。要求政府依照法律對行政權力範圍及其行使方式的規定執行權力,主張「無法律即無行政」,行政機關不享有廣泛的自由裁量權。


人類近代社會基於追求經濟高度自由,普遍認為「管得最少的政府是最好的政府」,進而得出結論認為,需要將政府權力控制在合法的的範圍內。以美國為例,三權分立思想是依據法國法學家孟德斯鳩(Baron deMontesquieu)的觀點而來,行政、立法、司法三權之間的分立,是為了保障各方的獨立地位;三權之間的制衡、控制,是為避免有單一權力失衡過大,例如:總統的覆議權與咨文權;參議院的人事任命權;司法對行政、立法的制衡、控制權等。


我國審計機關前有「營繕工程暨購置定製變賣財物稽查條例」之事前監視審計、核准權力,國防採購、配合外交政策的採購或依法向公營事業議價採購等幾乎全數同意;在採購金額方面,亦負有審核底價的核定權,有價格過高等爭議時,則與採購機關間相互推卸責任,審計機關易遭質疑控權不實。


我國憲法第一百零五條規定:「審計長應於行政院提出決算後三個月內,依法完成其審核,並提出審核報告於立法院。」,所以審計機關應為事後審計的性質,其主要職權為監督行政機關預算的執行及審核決算;另外,除了我國外,國際最高審計組織會員國家中實行事前審計制的國家寥寥無幾。


我國在1989年研擬修改審計法與稽察條例,審計機關改採事後審計的方式,得以將行政機關執行的適法性及有效性納入考核,不似事前審計,負有行政機關背書的效果,而無事後加以追究。以美國為例,其審計機關對行政機關只作「效能性審計」,至於其「合法性的問題」是交由行政機關中的稽核長來監督,審計機關不干涉行政機關的內部思維,而且藉由監督行政機關中的內控人員來達到審計的效果,若內控工作做得完美,事後審計制度功能可得充分發揮。由此可見,審計角色控權的轉移,不僅有國內因素,同時也受國際情勢之影響。


1998年,我國政府採購法完成立法程序,關於政府採購之控權轉移,由審計部門轉移到行政部門,其主要理由如下:


一、正值臺灣民主化與經濟最為蓬勃時期。


二、臺灣積極爭取參與國際社會採取務實外交。


三、我國推動加入關稅貿易總協定GATT(世界貿易組織WTO),必須調整符合國際通行之政府採購法規。


四、監察院監察委員選舉制度改變。


五、財物審計重大弊案頻傳,審計人員在核准議價及核定底價等作業上備受責難。


我國最早的經濟論著者管子說:「先王以守財物,以御民事,而平天下也。」所以,政府採購制度即屬於守財物方法,也就是「王道」,政府採購制度不上軌道,會令民心不服,就不符合「王道」。


政府採購法之完成立法與施行,同時因應時代轉變,舊制度必須隨之作更替,基於「控權理論」作調整轉移,改由另一主管機關統籌管理,以行使正當之行政程序。審計機關原採取事前、事中控制採購程序,政府採購法完成立法程序,改採用事後控制採購程序,改變以往雜亂的採購法制。


經由「控權」移轉,採購制度作重大變革,創新規定包括迴避原則、招標方式規範、簡化行政作業……等等。由整體立場而言,可規範國內極大比例的經濟活動;由廠商立場而言,提供公平的競爭環境,使政府採購市場更為公開;由政府立場而言,促使採購制度合理化,保障人民權益,強化政府治理能力。

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